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Le contentieux des permis de construire existe-t-il toujours ?

Publié le 11/04/2022

Cet article est à destination des particuliers, riverains, « voisins », « voisins immédiats », qui souhaitent contester une autorisation d’urbanisme qui sera, bien souvent, un permis de construire (maison, hôtel, petit ou grand ensemble immobilier etc).

A quoi sert le contentieux des autorisations d’urbanisme ?

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Le contentieux des autorisations d’urbanisme est un contentieux assez singulier.

En premier lieu, il s’agit d’un contentieux à « trois têtes » :

Lesquelles ?

  • le requérant, qui attaque l’autorisation ;
  • la commune (ou, parfois, le préfet), qui a délivré l’autorisation et qui doit la défendre ;
  • le bénéficiaire de l’autorisation, qui doit également défendre.

Lorsque des riverains d’un projet souhaitent s’y opposer, ils doivent contester un acte administratif : l’arrêté de permis de construire (ou la déclaration préalable ou le permis d’aménager, selon le projet demandé).

Ils peuvent, d’abord, demander à l’autorité qui a pris cet acte de le retirer : c’est la procédure de recours gracieux.

Ils peuvent, ensuite, saisir le tribunal administratif pour demander l’annulation du permis de construire : c’est la procédure de recours contentieux.

On peut même saisir directement le tribunal administratif sans exercer de recours gracieux, mais il est souvent plus opportun de présenter un recours gracieux, ne serait-ce que pour ne pas trop « indisposer » le bénéficiaire du permis de construire, surtout si une possibilité de négociation est, par la suite, envisageable, comme on le verra plus en avant.

Lorsqu’un recours contentieux est initié devant le juge administratif, ce dernier appelle toujours dans la cause, en plus de l’auteur de l’acte, le bénéficiaire de l’acte contesté pour que ce dernier puisse présenter ses observations et ce dans le respect du principe du contradictoire.

Ainsi, on dit généralement que l’auteur de l’acte – le maire ou le préfet – est le « premier » défendeur et que le bénéficiaire de l’acte est le « second » défendeur.

Mais en réalité, le recours dirigé contre un acte d’urbanisme vise surtout à empêcher son bénéficiaire de pouvoir construire. C’est la raison pour laquelle le bénéficiaire d’une telle décision présente systématiquement ses observations devant le juge administratif et que, dans la grande majorité de cas, sa défense est plus efficace, rapide et offensive que celle de la personne publique.

Autrement dit, il serait très risqué pour le bénéficiaire d’un permis de construire de s’abstenir de défendre et de se reposer uniquement sur la défense – qui peut parfois ne pas intervenir – de l’autorité qui a délivré le permis de construire.

Attention, il faut encore savoir qu’une fois accordé, le permis de construire est exécutoire (comme tous les actes administratifs), c’est-à-dire que son bénéficiaire peut immédiatement commencer les travaux.

Ni le recours gracieux, ni la saisine du tribunal administratif ne peuvent s’opposer à cette exécution. Ce n’est que si le tribunal administratif est spécialement saisi d’un recours supplémentaire en « référé-suspension » que le juge seul peut, éventuellement, suspendre l’exécution du permis de construire.

Quels sont les pièges à éviter ?

En deuxième lieu, et à rebours du contentieux administratif général, il s’agit d’un contentieux avec des règles de procédures spécifiques, qui peuvent très vite devenir des pièges pour le requérant maladroit.

Le code de justice administrative prévoit que :

« Le jugement des litiges relatifs aux documents d’urbanisme et aux autorisations d’urbanisme est régi par les dispositions du livre VI du code de l’urbanisme et par celles du présent code » (art. L. 778-2 et R. 778-9 du code de justice administrative).

Qu’il s’agisse, notamment et entre autres, de la justification d’un intérêt à agir, des notifications de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, de la cristallisation des moyens deux mois après le premier mémoire en défense, de l’obligation de confirmer le maintien de sa requête au fond après un rejet en référé-suspension pour absence de doute sérieux (règle généralisée à l’ensemble du contentieux administratif), le requérant doit être extrêmement vigilant pour ne pas mettre son pied dans une irrecevabilité, souvent fatale.

Il est donc recommandé d’être assisté par un avocat ayant, au moins un peu, l’habitude du droit de l’urbanisme, et ce tout au long de la procédure.

En outre le recours à un avocat peut s’avérer utile si jamais le porteur du projet devait mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme aux termes desquelles :

« Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. »

Il s’agit de dispositions, qui ont surtout un effet dissuasif et qui ont principalement pour effet de « faire peur » au requérant, ce qui fera l’objet d’un article distinct avec l’analyse de la jurisprudence rendue à ce titre.

Quels résultats peut-on obtenir ?

En troisième lieu, mais cela ne devrait pas décourager le requérant, il faut être conscient du fait que le contentieux des autorisations d’urbanisme est passé d’un contentieux « de l’annulation » à un contentieux « de la régularisation ».

Autrement dit encore, et c’est toute l’ambiguïté de ce type de contentieux, le requérant (et son avocat) va trouver des irrégularités au projet autorisé et, dans ce cas :

  • le porteur du projet pourra déposer une autorisation modificative pour remédier à ce vice ;
  • le juge pourra prononcer une annulation partielle et fixer le délai dans lequel le titulaire de l’autorisation pourra en demander la régularisation, même après l’achèvement des travaux (art. L. 600-5 du code de l’urbanisme) ;
  • le juge pourra surseoir à statuer pour permettre une régularisation du projet, même après l’achèvement des travaux et ce « même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même» (CE, 17 mars 2021, Mme C, req. n° 436073).

Ainsi, rien, presque, ne fait obstacle à une régularisation du projet et il est désormais vain (voire naïf) de croire qu’un recours conduira à une annulation totale.

Et quand bien même le projet serait entièrement annulé, cela ne signifierait pas que le terrain ne pourrait plus être constructible : il pourra toujours l’être dans le respect des règles d’urbanisme en vigueur, notamment le plan local d’urbanisme ou plan local d’urbanisme intercommunal.

Il pourra s’agir du même projet, purgé du vice ayant conduit à une première annulation ou d’un autre projet – parfois de même ampleur si ce n’est plus – et ce à condition que la règlementation d’urbanisme soit respectée.

Compte tenu de ce qui précède, quel est, à ce jour, l’intérêt pour un requérant de contester une autorisation d’urbanisme ?

 

Un recours peut, encore, permettre au requérant de disposer d’un levier de négociation pour tenter de faire modifier un projet qui lui porterait préjudice. Mais, évidemment, cela dépendra de la disposition du porteur du projet à vouloir négocier, modifier son projet et/ou éventuellement trouver un accord.

Le recours peut être, comme on l’a vu :

  • gracieux, c’est-à-dire une simple demande au maire de retirer son autorisation ;

ou

  • contentieux, c’est-à-dire qu’on demande au tribunal administratif d’annuler (et non pas retirer) l’autorisation.

Dans les deux cas de figure, le recours doit être notifié au maire ainsi qu’au bénéficiaire de l’autorisation, si bien que cela permet, souvent, de pouvoir entrer en contact avec ce dernier et, souvent, son avocat.

Pour rappel, un « courrier d’avocat » doit, en application de la déontologie de la profession, inclure une mention indiquant que le destinataire peut transmettre le courrier reçu à son conseil habituel en priant ce dernier de prendre attache avec l’avocat, auteur du courrier.

C’est une sorte du respect du principe de loyauté pour éviter que le destinataire ne soit trop « impressionné » et « déstabilisé » par le courrier « à entête d’avocat ».

Cette prise de contact, si elle intervient entre avocats, est couverte par la confidentialité des échanges, si bien que la parole peut être libre sans risquer qu’un élément écrit puisse, éventuellement, être versé dans une procédure contentieuse.

Cet aspect est essentiel car la manifestation de la volonté ou la preuve de vouloir trouver un accord pourrait, en cours de contentieux, porter atteinte à la démonstration d’un intérêt à agir, qui est une condition de recevabilité du recours (art. L. 600-1-2 du code de l’urbanisme) ou fonder des conclusions à titre de dommages et intérêts (v. par ex et a contrario CAA Marseille, 12 novembre 2019, req. n° 19MA03053 : « Si M. A allègue que Mme E a pu consulter le dossier de la demande de permis de construire au cours de l’instruction de celui-ci par les services communaux et que la demande de l’intéressée présentait un caractère « purement gratuit » et une intention de nuire afin d’obtenir une somme d’argent en échange de son désistement, il ne l’établit pas »).

Tout accord peut être trouvé (la modification du projet sur la hauteur, la distance par rapport aux limites séparatives, la suppression de vues, la plantation d’arbres, des travaux à réaliser sur la propriété du requérant, la mise à disposition d’une place de parking, une indemnité financière etc …) à condition que les deux parties trouvent un terrain d’entente et qu’il y ait des « concessions réciproques » comme l’impose l’article 2044 du code civil.

Si un accord est trouvé, l’auteur du recours s’engagera alors à ne plus intenter de recours ultérieur et à se désister de ceux déjà engagés.

Un protocole formalisant l’accord trouvé doit ensuite être rédigé, signé et enregistré auprès de l’administration fiscale dans un délai d’un mois à compter de sa date (art. L. 600-8 du code de l’urbanisme). Cet enregistrement est, par ailleurs, gratuit (art. 680, al. 2 du code général des impôts) et peut être réalisé « dans tous les services des impôts indistinctement » (art. 654 du code général des impôts).

Quel rôle joue la commune dans l’hypothèse d’un accord ?

Aucun.

La commune ignorera souvent les pourparlers du futur accord et se contentera de prendre connaissance du désistement ou de l’absence de recours contentieux. La plupart du temps, la commune sera simplement saisie d’une demande de modification de l’autorisation accordée, qu’elle instruira et, on l’espère, délivrera.

On a donc compris que le contentieux de l’urbanisme visera, surtout et le cas échéant, à régulariser l’autorisation délivrée par la personne publique, comme si le requérant jouait le rôle de gardien de la légalité (ce qui est d’ailleurs le propre du recours pour excès de pouvoir).

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, en cas de régularisation, modification du projet « grâce » à un recours contentieux, le requérant qui verra sa requête rejetée ne sera pas considéré comme la « partie perdante » pour l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative concernant les frais du litige.

Cette appréciation, déjà largement admise par les juges du fond, a été récemment consacrée par le Conseil d’Etat :

« La circonstance qu’au vu de la régularisation intervenue en cours d’instance, le juge rejette finalement les conclusions dirigées contre la décision initiale, dont le requérant était fondé à soutenir qu’elle était illégale et dont il est, par son recours, à l’origine de la régularisation, ne doit pas à elle seule, pour l’application de ces dispositions, conduire le juge à mettre les frais à sa charge ou à rejeter les conclusions qu’il présente à ce titre (…) » (CE, 28 mai 2021, req. n° 437429).

En résumé :

 

Si une personne, potentiellement impactée par un futur projet d’urbanisme ne fait rien : il ne se passera rien.

En revanche, si une action fondée et raisonnable est introduite, une possibilité de négociation est peut-être envisageable afin que voisin et titulaire d’un permis de construire puisse tenter de trouver un « terrain » d’entente.

Le contentieux des autorisations d’urbanisme est donc un contentieux administratif mais qui, au final, oppose, davantage, deux personnes privées – le requérant et le bénéficiaire, bien souvent personne privée.

Dans le prochain article, nous analyserons ce contentieux particulier en se mettant à la place de la commune, qui a délivré le permis de construire, et du bénéficiaire, heureux titulaire de cette autorisation d’urbanisme.